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石新中:构建中国特色信用监管机制

发布时间:2020-06-22 15:40:48|来源:信用中国|专栏:信用立法

社会信用体系建设是当代中国完善国家治理体系的伟大实践。党的十八大、十九大都对诚信建设提出了要求。诚信建设制度化,必然离不开法治思维和法治方式,因此,法治化是诚信建设制度化的应有之义。本系列专题笔谈将邀请四位学者学者分别从不同方面探讨我国诚信建设法治化问题。本期石新中老师将对如何构建中国特色信用监管机制进行探讨。

石新中:构建中国特色信用监管机制

2019 年7 月,国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(以下简称《指导意见》)。该《指导意见》首次系统地对我国如何构建以信用为基础的新型监管体制提出了具体的意见,并就如何构建社会信用体系提出了诸多创新性的见解。国家发展改革委副主任连维良在国务院政策吹风会上称之为我国“信用建设新的顶层设计”。该文件的颁布将会有力地推动我国的信用体系建设,同时也将在推进我国国家治理体系及治理能力现代化方面具有重大意义。

相比传统监管而言,信用监管是根据监管对象信用表现的不同实行的分级分类监管。连维良在《指导意见》颁布之后举行的国务院政策例行吹风会上就此进行了解说:“传统监管模式对所有监管主体平均用力,监管成本高,市场主体压力大、受干扰多。以信用为基础的新型监管机制按照市场主体信用状况采取差异化的监管措施。对信用好、风险低的市场主体,降低抽查比例和频次。对违法失信、风险较高的市场主体,适当提高抽查比例和频次,列入重点信用监管范围,使监管力量‘好钢用在刀刃上’,努力做到对诚信守法者‘无事不扰’,对违法失信者‘利剑高悬’。”

据此,我们可以明确看出信用监管和传统监管的不同。同时,我们亦能明晰,这里谈的信用监管的主体是政府管理部门,被监管主体是各类市场主体。对政府部门而言,相比传统监管,信用监管的推行将会因为监管力量的精准投放而大大提升监管的效率,同时,也会大幅降低行政管理的成本。从被监管者的角度来看,守法诚信经营的主体一方面在市场中因减少了不必要的采信环节,将会大幅降低交易成本(包括更好的、更优惠的融资服务),获得更多的交易机会,获取更大的收益;另一方面,政府也会因其良好的声誉为其提供更好的公共服务,如“容缺受理”“容缺审批”,等等,从而使市场主体可以将其更多精力用于创造性的经营活动。应把“建立信用监管体系”的提法改为“建立信用监管服务体系”,以改变过去对政府单纯监管角色的认知。

值得注意的是,政府对信用良好的主体给予的优待至少应该包括两个方面:其一是对诚信经营的主体要做到“无事不扰”;其二是在可以通过信用信息共享方式等获取相关信息和其他证明材料时,相关部门不得要求信用主体重复提供。这是另一种意义上的“容缺受理”。在当前各级各类被管理主体经常要应对检查、不断重复提交各类材料的背景下,此举具有重要的现实意义。

信用监管的最重要特点就是根据不同主体的信用状况实行差别化的监管。因此,对市场主体的信用状况进行正确的分级分类就是信用监管的前提。那么,如何才能对市场主体的信用状况进行正确的分级分类?这里涉及到两个方面:其一,是要把反映市场主体信用状况的各类信息“应归尽归”,只有充分、完整的信用信息才能准确地反映市场主体的信用状况;其二,是评价主体能够依据归集的信用信息对被评价主体的信用状况进行客观、公正的评价。

在信用信息归集的完整性方面,《指导意见》要求“全面建立市场主体信用记录”。应“根据权责清单建立信用信息采集目录,在办理注册登记、资质审核、日常监管、公共服务等过程中,及时、准确、全面记录市场主体信用行为,特别是将失信记录建档留痕,做到可查可核可溯”。在信用信息的归集渠道方面,《指导意见》提出要“有效整合公共信用信息、市场信用信息、投诉举报信息和互联网及第三方相关信息”。这些规定具有重要创新意义。这里需要提及的是,除了前述各级各类政府部门在公共管理过程中掌握的信用信息以及信用服务机构、互联网平台等掌握的信用信息之外,社会中还有数量庞大的社会经济失信信息并未被认定和采集。对此,国家应建立完善的失信行为认定机制,如让相关社会组织、律师、离退休公检法人员等专业组织和人员加入到失信认定的行列,让更多的失信行为得到认定和采集,从而弥补公共机构不能采集某些信用信息的缺陷。

需要说明的是,在政府部门对相关主体进行监管服务的过程中,由于各部门管理的范围及业务性质的不同,他们所关注信息主体的信息类型也会有所区别。也正因如此,不同部门对同一主体的信用评价可能会有出入。如一个企业可能会被税务部门评定为A 级纳税人,但却可能被其他机关认定为一般信用主体。

如何保障评价主体对被评价者的评价客观公正,除了归集到尽可能多的信用信息之外,还与评价者是否能对所有被评价主体平等对待以及评价分析的模型或工具有足够的科学性有关。对此,我们应吸取发达国家对信用服务机构监督管理的经验和教训,建立相应的监管机制,保障信用服务机构评价时秉持公正的态度。

《指导意见》重点强调信用监管是贯穿事前、事中、事后全生命周期的监管,尤其强调要依据市场主体的信用状况给予其不同力度的奖惩。社会信用体系由信用信息公开机制、信用产品供求机制(包括保障信用服务机构客观公正地进行信用分析、信用评价的机制)、信用奖惩机制和信用修复机制组成。因此,我们只有建立和完善社会信用体系的四个机制,才能有效地推进信用监管制度的运行。

从《指导意见》可以看出,我们推行的信用监管机制具有明显的中国特色,在诸多方面都具有创新意义。

第一,信用承诺制度。《指导意见》明确提出要建立健全信用承诺制度。众所周知,市场主体在申请相关的行政许可事项时,往往需要提交各类支撑材料,且很难一次性提交完毕。为准备这些材料,他们往往需要花费大量的时间和精力,并因此可能会错过不少商机。信用承诺制度的推行将能够使信用状况较好的市场主体在申报材料不齐备的条件下提前获得行政许可,并因此可以占有市场的先机,这是保障诚信主体获得市场竞争优势的重要制度设计。

第二,信用信息自愿注册制度。《指导意见》提出要建立健全信用信息自愿注册机制。众所周知,企业的财务信息是反映企业信用状况的核心信息,它是交易对方最为关切的信用信息。但现行的《企业信息公示暂行条例》并没有强制要求企业披露其财务信息。事实上,绝大多数企业都不愿公开自身的财务信息。因此,此项制度若能引导企业自愿注册其相关财务信息,将有助于相关机构对企业的信用状况做出更为准确的评价,为信用监管的推行奠定较为扎实的基础。

第三,风险预判预警机制。《指导意见》明确提出要“充分利用国家‘互联网+ 监管’等系统建立风险预判预警机制,及早发现防范苗头性和跨行业跨区域风险。运用大数据主动发现和识别违法违规线索,有效防范危害公共利益和群众生命财产安全的违法违规行为”。可以想见,互联网和大数据等当代前沿技术的应用,将使我们更为精准地预判并防范相关违法违规行为的发生。若将风险预判预警机制运用于金融领域,将会有助于我们及早地研判并防范金融风险的发生。

第四,行业组织与信用服务机构的协同监管机制。《指导意见》明确提出要“积极引导行业组织和信用服务机构协同监管”,“鼓励相关部门与第三方信用服务机构在信用记录归集、信用信息共享、信用大数据分析、信用风险预警、失信案例核查、失信行为跟踪监测等方面开展合作。”可见,《指意见》既注重在信用监管中发挥政府的引导作用,又注重发挥行业组织和市场第三方信用服务机构的基础性作用,同时要求各相关主体之间实现协同监管。这充分体现了社会信用体系建设的中国特色。

结语

信用监管的宗旨在于提升管理的效率,降低管理的成本,同时,也有利于市场主体交易效率的提升和交易成本的降低。信用监管不止是从政府角度而言对被监督主体管理方式的转变,实际上,只要有人类存在的地方,一切组织,一切团体,只要其存在管理活动(而这是必然的)就存在管理模式的选择问题。从思想史的角度看,信用监管的理念并不新颖,古人言:“用人不疑,疑人不用”,这其中体现的思想就是管理者对其信任的被管理者大胆放手,不干扰属下的自主决策,这样才能充分调动下属的积极性,激发出下属的无限潜能。在当代中国,我们应该发扬光大中国传统的管理智慧,在各级各类管理活动中为相关主体充分发挥其积极性、创造性提供有力的制度保障。前已述及,社会信用体系建设是信用监管制度推行的前提,信用监管是社会信用体系在管理活动中的应用。中国社会信用体系建设和信用监管制度的推行,对于国家治理体系及治理能力的现代化具有重大意义。


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